【摘要】 食品安全問題由來已久。從國際經(jīng)驗來看，解決辦法就是依循健康產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，在企業(yè)自律和各利益相關(guān)方相互制約的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)加強政府監(jiān)管。政府監(jiān)管部門要一手抓正面宣傳教育，一手抓嚴懲違法犯罪，推動食品產(chǎn)業(yè)形成守法、自律、合作的行業(yè)生態(tài)。當前我國食品安全問題多發(fā)易發(fā)，食品安全狀況與人民群眾的期待仍有很大差距?？紤]到我國農(nóng)業(yè)和食品工業(yè)生產(chǎn)力水平還不高的實際情況，更應(yīng)當加強監(jiān)管，建立一個順應(yīng)食品生產(chǎn)供應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展方向的現(xiàn)代化監(jiān)管體系，加快提高監(jiān)管的現(xiàn)代化水平，以提高質(zhì)量效益為中心綜合施策，制定實施食品安全戰(zhàn)略，推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高我國的食品安全供應(yīng)保障水平。
【關(guān)鍵詞】 食品安全 政府監(jiān)管 產(chǎn)業(yè)自律 監(jiān)管體系 監(jiān)管能力
【中圖分類號】TS201.6 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.20.008
食品安全問題由來已久。在小農(nóng)經(jīng)濟時代，食品數(shù)量安全和價格問題是主要矛盾，且食品質(zhì)量容易通過價格機制得到約束，雖然食品摻雜造假的現(xiàn)象普遍存在，但食品質(zhì)量問題并不為社會特別關(guān)注。工業(yè)革命后，技術(shù)進步促使食品供應(yīng)不斷工業(yè)化、全球化，在有效解決數(shù)量安全問題的同時，也使得食品質(zhì)量安全問題日益突出。在工業(yè)化時代，食品質(zhì)量信息不再為生產(chǎn)者與消費者共享，需要建立破解信息不對稱的機制，才能降低交易成本，推動市場出清。政府在食品安全監(jiān)管方面負有最大責任，加強監(jiān)管不僅是建立安全消費環(huán)境所必須，也有助于食品行業(yè)健康有序發(fā)展，食品工業(yè)發(fā)達的國家無一不是監(jiān)管機制健全有效的國家。當前，中國已基本解決了食品數(shù)量安全問題，質(zhì)量安全成為社會關(guān)注的重點，迫切需要推動供給側(cè)改革，建立現(xiàn)代食品安全監(jiān)管體系。
食品安全并不是人類面臨的新問題
食物與人類的生存密切相關(guān)。直到工業(yè)革命之前，食物緊缺、總量不足一直是困擾幾乎所有國家的基礎(chǔ)性問題。時至今日，仍有不少國家面臨著食物數(shù)量安全問題。由于食品供應(yīng)總量不足，不法商人往往會摻雜造假、以次充好，通過虛假增加質(zhì)量安全的食品供應(yīng)攫取高額利潤。在人類漫長的食品短缺史上，此類食品安全問題一直存在，中外概莫能外。在歐洲，公元前就有學者發(fā)現(xiàn)食物的供應(yīng)過程存在造假行為。古希臘哲學家狄奧佛拉斯塔在他的著作《植物探索》中記錄了出于經(jīng)濟原因而在植物中摻假的行為，老普林尼在《自然史》中發(fā)現(xiàn)面包中摻有滑石粉、谷物粗粉，胡椒里常常摻有杜松子。在中國，自周朝開始就對市場交易的食品有明確的安全要求?！抖Y記·王制第五》規(guī)定：“五谷不時，果實未熟，不鬻于市”，“禽獸魚鱉不中殺，不鬻于市”。顯然，之所以會有這樣的法律規(guī)定，是因為這樣的質(zhì)量安全問題廣泛存在。為保證食品安全，才明令禁止未成熟五谷和果實進入流通市場，禁止不在狩獵季節(jié)和狩獵范圍的禽獸魚鱉在市場上出售。此外，古代文學作品中有著大量關(guān)于制售假冒偽劣食品的“因果報應(yīng)”的描寫。譬如，賣注水肉的販子死后墮入地獄，被牛頭馬面往自己體內(nèi)注水，來世投生為豬；賣變質(zhì)面的商人死后變成餓鬼，每天靠泔水為食，來世投生為驢；甚至某年某月某日晴天霹靂同時擊中80個造假害人的商販……這樣的描寫固然是為了對世人的行為進行勸誡，但也反映出食品安全問題難以根治。
在食物匱乏的時代，人們更多地關(guān)注食品供應(yīng)安全、食品價格穩(wěn)定，食品質(zhì)量安全問題并不突出。在歐洲，英國政府比較早就認識到只有將食物的價格和質(zhì)量聯(lián)系在一起，才能有效規(guī)制食物的價格，因此加強了對食物摻雜造假的處罰。英國議會1266年編成法典，禁止銷售“腐壞的酒”，禁止銷售任何“不能增進人體健康”的肉、魚、面包或水，禁止銷售任何儲藏時間過長以致于“失去了天然營養(yǎng)健康”的食物。英國各地也制定防止食物造假的法令，在倫敦城市記錄中可以查閱到很多這樣針對造假的食品供應(yīng)商的早期執(zhí)法實踐。在中國，漢唐以來為保障食品安全制定了非常嚴厲的懲罰措施，其目的也主要是為了保障食品供應(yīng)、穩(wěn)定食品價格?！短坡墒枳h》中明文規(guī)定：凡是故意以有毒的肉贈送他人或者出售，從而造成他人中毒的，判處一年徒刑；造成他人中毒身亡的，判處絞刑；如果他人在不知情的情況下食用了未被焚毀的有害食品而造成死亡的，食品的所有者要以過失殺人罪論處，還要通過賠償來獲得減刑；如果他人吃了偷來的肉而中毒身亡的，食品所有者也要擔責，須杖打九十以懲罰。
在食物供應(yīng)問題沒有得到解決的歷史階段，對于食品的價格規(guī)制和質(zhì)量控制措施都只能是碎片化的、附屬于促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的、輔助性的、應(yīng)對性的，而不可能是系統(tǒng)性、持續(xù)性的管控制度安排。工業(yè)革命后，生產(chǎn)力的迅猛發(fā)展使得食品安全問題日益成為人們有可能加以管控和解決的問題。一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提高之后，整個社會的食物供應(yīng)能力得到提高，緩解了食物短缺，食品質(zhì)量和安全問題得到更多重視；另一方面，科學的進步特別是化學學科的發(fā)展，使得對食物造假的分析從主要依靠“用口嘗”和“用眼看”向化學分析方法發(fā)展。19世紀初期，開始有了定量方法來檢查許多常見的食物摻雜造假。從此，越來越多溫飽問題初步得到解決的人們要求系統(tǒng)地解決食品安全問題。
現(xiàn)代社會全面解決食品安全問題需要加強政府監(jiān)管
全面、系統(tǒng)、有效地解決食品安全問題，需要對整個食品供應(yīng)鏈進行深入分析。對應(yīng)不同的食品供應(yīng)狀況，需要不同的解決方案。在自給自足的小農(nóng)社會，食品作為所有人每日必需消費品，其生產(chǎn)和消費的地域性特征明顯，與其質(zhì)量安全相關(guān)的生產(chǎn)者、生產(chǎn)過程、儲運過程等信息是容易為交易雙方共享的，買方關(guān)于質(zhì)量安全的經(jīng)驗知識和判斷可以比較容易地與價格聯(lián)系起來，可以對賣方形成有效約束。在這個階段，中外各國主要通過法律明文規(guī)定禁止摻雜造假從而保護交易雙方的權(quán)益，比較容易地解決了食品安全問題帶來的爭議。在這樣的供應(yīng)狀況下，食品屬于典型的搜尋品，消費者在購買之前就可觀察到其質(zhì)量水平，其銷售量將會隨著質(zhì)量的下降而下降。此時，關(guān)于食品安全的規(guī)制力量是分散的，主要依靠市場自身的力量，依靠生產(chǎn)和消費雙方的自覺約束，政府更多強調(diào)事后規(guī)制。事實上，從前面所列舉事例可以看出，歷史上各國政府關(guān)于食品質(zhì)量管理措施基本都屬于事后追溯性懲治。
隨著工業(yè)社會的到來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到極大提高，食品工業(yè)發(fā)展迅速，食品日益成為一地生產(chǎn)、全國（乃至全球）流通的商品，供應(yīng)鏈日益延長、供應(yīng)環(huán)節(jié)日益復(fù)雜，與其質(zhì)量相關(guān)的信息不再為生產(chǎn)者和消費者共享。在現(xiàn)代社會，食品已經(jīng)成為典型的經(jīng)驗品。在交易完成之前，買賣雙方掌握的質(zhì)量狀況信息嚴重不對稱。甚至在交易完成后的相當一段時間里，食用農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)藥獸藥殘留情況、加工食品的成分和色素添加情況等質(zhì)量安全信息仍很難得到披露。在此情況下，如果只依靠市場的力量，價格很難準確反映質(zhì)量狀況，會出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”或交易成本高企等市場失靈的情況。一個成熟的市場，需要建立破解信息不對稱的機制，才能降低交易成本，推動市場出清。食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、消費者群體、第三方組織和政府部門都可以成為規(guī)制的主體。不論是企業(yè)的自我規(guī)制，還是消費者保護運動，或是第三方發(fā)起的各種認證評級，各個規(guī)制主體都可以在披露質(zhì)量安全信息方面發(fā)揮作用，但最有力的規(guī)制無疑來自政府監(jiān)管。正如美國FDA前首席律師彼得·哈特（Peter Barton Hutt）所總結(jié)的，美國政府在食品安全方面不斷承擔越來越多的責任：“近一個世紀以來，政府在確保食物供應(yīng)的完整性方面承擔了很重要的作用。當然，規(guī)制職能的重點總是隨著時間的變化而發(fā)生演進。最初，政府主要是打擊市場上的摻雜造假；很快，政府的職責就擴大為建立一套機制驅(qū)除不安全食品的銷售。隨著營養(yǎng)學作為一門科學發(fā)展起來，政府又承擔了保護食物供應(yīng)營養(yǎng)完整性的職責。”
生物化學技術(shù)的發(fā)展加快了食品供應(yīng)工業(yè)化、全球化進程，在有效解決食品數(shù)量安全問題的同時也加劇了食品質(zhì)量安全問題，既使得系統(tǒng)性加強食品質(zhì)量安全監(jiān)管成為必要，又使得政府系統(tǒng)性規(guī)制食品質(zhì)量成為可能。FDA的成立是食品質(zhì)量安全監(jiān)管歷史上的標志性事件。自此以后，每一次食品領(lǐng)域出現(xiàn)重大安全事件，都推動各國政府加強監(jiān)管力量、增加監(jiān)管資源投入。從全球來看，20世紀末是各國重新認識食品安全問題的轉(zhuǎn)折點。為了應(yīng)對重大食品安全事件和民眾愈加明確的食品安全吁求，世界上主要國家都紛紛修改本國的食品安全法律法規(guī)，加強食品安全監(jiān)管力量。不論是21世紀初（2002年）歐盟出臺食品法調(diào)整食品安全監(jiān)管機構(gòu)，還是2011年美國出臺食品安全現(xiàn)代化法強化和擴大FDA監(jiān)管權(quán)力，都是這一趨勢的集中體現(xiàn)。
