摘要】技術(shù)移民制度是技術(shù)移民法的最重要內(nèi)容之一，我國已經(jīng)在《國家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010~2020年）》中提出，要探索實(shí)行技術(shù)移民。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在技術(shù)移民法中著重建立并完善了獨(dú)立技術(shù)移民、勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試、積分評(píng)估、移民配額、移民擔(dān)保、外國人身份轉(zhuǎn)換、彈性移民管理、移民融合等八項(xiàng)制度。理解和參考發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的八項(xiàng)技術(shù)移民制度并制定出中國的技術(shù)移民制度，是完成探索實(shí)行技術(shù)移民和制定技術(shù)移民法任務(wù)的關(guān)鍵之一。基于目前世情和國情，我國需要推進(jìn)引進(jìn)外國人才制度的建設(shè)，并實(shí)現(xiàn)積極的創(chuàng)新和突破。
【關(guān)鍵詞】技術(shù)移民 技術(shù)移民法 外國人才 出境入境管理法
【中圖分類號(hào)】 D99 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
人才資源是第一資源，在綜合國力競(jìng)爭(zhēng)中具有決定性作用。發(fā)達(dá)國家紛紛制定和實(shí)施技術(shù)移民法，便利外國人才出入境、居留和融入，增強(qiáng)本國對(duì)外國人才的吸引力。技術(shù)移民法律制度是技術(shù)移民法的重要組成部分，一國技術(shù)移民法成功與否主要取決于是否設(shè)計(jì)和實(shí)施了完善的技術(shù)移民制度。充分發(fā)揮技術(shù)移民法在我國引進(jìn)外國人才工作中的作用，必須全面理解技術(shù)移民法律制度的內(nèi)容，客觀認(rèn)識(shí)我國在這方面與發(fā)達(dá)國家的差距，進(jìn)而尋找可能的完善辦法，使我國引進(jìn)外國人才時(shí)對(duì)技術(shù)移民制度的運(yùn)用從偶然走向應(yīng)然。
獨(dú)立技術(shù)移民制度
獨(dú)立技術(shù)移民制度是引進(jìn)外國人才力度最大的制度，是指外國人完全基于自身技能遷移到另一個(gè)國家的制度。狹義的獨(dú)立技術(shù)移民僅指永久居留，廣義的獨(dú)立技術(shù)移民還包括工作簽證。獨(dú)立提出工作簽證或技術(shù)移民申請(qǐng)，因?yàn)椴恍枰迫雵ぷ鹘?jīng)驗(yàn)和工作邀請(qǐng)，以及通過勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試，對(duì)外國人來說非常便捷和方便。與獨(dú)立技術(shù)移民相對(duì)應(yīng)的是擔(dān)保（提名）技術(shù)移民，前者不需要工作邀請(qǐng)，后者須有工作邀請(qǐng)。
雇主擔(dān)保制度是發(fā)達(dá)國家和地區(qū)吸引外國人才最常見的技術(shù)移民制度，是指外國人基于自身能力以及雇主、親戚、地方政府等相關(guān)個(gè)人或機(jī)構(gòu)的擔(dān)保（提名）遷移另一國家的制度。一國實(shí)施雇主擔(dān)保移民，既可以通過雇主擔(dān)保責(zé)任，確保引進(jìn)的外國人才質(zhì)量，又可以給予雇主和地方政府在引進(jìn)外國人才方面一定傾斜性支持。雇主擔(dān)保責(zé)任是雇主擔(dān)保技術(shù)移民制度的重點(diǎn)。對(duì)移民持開放態(tài)度和希望借移民制度增加對(duì)外國人才吸引力的國家，往往設(shè)立獨(dú)立工作簽證和技術(shù)移民類別，與雇主擔(dān)保類并列，分別適用于高層次和一般性外國人才。
加拿大、澳大利亞和新西蘭視獨(dú)立技術(shù)移民為最重要的技術(shù)移民。英國、新加坡、香港設(shè)立了獨(dú)立工作簽證。由于外國人申請(qǐng)獨(dú)立工作簽證和技術(shù)移民不需要工作邀請(qǐng)和通過勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試，對(duì)移入國而言，可能導(dǎo)致引進(jìn)國家和雇主不需要或者質(zhì)量不能保證的外國人才。為避免這種現(xiàn)象發(fā)生，實(shí)施獨(dú)立申請(qǐng)工作簽證和技術(shù)移民的國家，往往會(huì)建立積分評(píng)估和移民職業(yè)清單制度，替代勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試制度來衡量外國人技能。加拿大、澳大利亞、新西蘭、新加坡都推出了不需要工作邀請(qǐng)的技術(shù)移民類別，英國實(shí)施了不需要工作邀請(qǐng)的五級(jí)技術(shù)移民計(jì)劃和第一級(jí)高層次人才之高技能人員工作簽證，同時(shí)這些國家建立和健全了積分評(píng)估和移民職業(yè)（行業(yè)）清單制度。許多國家實(shí)施獨(dú)立技術(shù)移民制度的實(shí)踐說明，移入國在大力引進(jìn)外國人才時(shí)，應(yīng)該鼓勵(lì)而不是要求申請(qǐng)人具有本國工作經(jīng)驗(yàn)，至于職位，應(yīng)以專業(yè)性和緊缺為標(biāo)準(zhǔn)，不需要考慮職位高低。
無論是外國專家來華工作、外國人在中國就業(yè)、海外高層次人才來華，還是外國人申請(qǐng)?jiān)谥袊谰镁恿?，都必須先取得工作邀?qǐng)——通過或者借助雇主提出申請(qǐng)，因此，中國的工作簽證和技術(shù)移民，是實(shí)質(zhì)上的雇主擔(dān)保（提名）型工作簽證和技術(shù)移民。盡管中國出臺(tái)了一系列引進(jìn)外國人才的法規(guī)政策，但是由于雇主擔(dān)保（提名）型工作簽證和技術(shù)移民再加上對(duì)外國人在華永久居留實(shí)行嚴(yán)格控制，中國事與愿違地實(shí)施著限制型臨時(shí)居留類技術(shù)移民法——技術(shù)移民法中最保守一類。①
我國在外國人工作簽證方面，不允許獨(dú)立申請(qǐng)，堵死了沒有工作邀請(qǐng)的外國人來華工作的通道。根據(jù)1996年《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》，外國人在沒有工作邀請(qǐng)的情況下不可以提出工作簽證申請(qǐng)，這使得外國人申請(qǐng)來華工作的渠道只限于有工作邀請(qǐng)這一種途徑。但事實(shí)上，由于語言、文化等因素的影響，不是每個(gè)優(yōu)秀的外國人在來中國前都能得到工作邀請(qǐng)。
在外國人在華永久居留方面，我國的申請(qǐng)條件非?？量?，而且不考慮獨(dú)立類別，嚴(yán)重縮小了申請(qǐng)人范圍。2004年《外國人在中國永久居留審批管理辦法》第6條規(guī)定，申請(qǐng)?jiān)谥袊谰镁恿舻耐鈬藨?yīng)當(dāng)“已連續(xù)任職滿四年、四年內(nèi)在中國居留累計(jì)不少于三年且納稅記錄良好”，而且必須在重點(diǎn)企事業(yè)單位、機(jī)構(gòu)和高校擔(dān)任副總經(jīng)理、副廠長(zhǎng)以上等職務(wù)或者具有副教授、副研究員等副高級(jí)以上職稱以及享受同等待遇。從技術(shù)移民法角度看，外國人要取得中國永久居留權(quán)，必須分兩步走：第一步，獲得工作簽證，并以高級(jí)職位在中國連續(xù)任職滿四年、四年內(nèi)在中國累計(jì)居留不少于三年；第二步，申請(qǐng)永久居留。上述規(guī)定將永久居留申請(qǐng)者局限于已經(jīng)、正在持有中國工作簽證而且擔(dān)任高級(jí)職位外國人，排除了沒有中國工作簽證的外國人才（不論其獨(dú)立還是通過雇主擔(dān)保提出申請(qǐng)）。外國人即使在中國工作，也難以滿足上述條件，因?yàn)閾?dān)任高級(jí)職位的外國人只是極少數(shù)。僅限以高級(jí)職位工作的外國人分兩步獲得永久居留權(quán)的模式不太適合中國，因?yàn)檫@種模式排除了只有外國工作經(jīng)驗(yàn)、一般職位中國工作經(jīng)驗(yàn)的外國人才申請(qǐng)?jiān)谌A永久居留的可能，極大減少了中國永久居留制度的吸引力。
對(duì)于國家吸引力遠(yuǎn)遜于發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的中國而言，如果要通過技術(shù)移民法增加對(duì)外國人才吸引力，就有必要在雇主擔(dān)保類工作簽證和技術(shù)移民外，增加獨(dú)立類工作簽證和技術(shù)移民。同時(shí)，建立和完善匹配的勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試、積分評(píng)估和移民職業(yè)清單制度，以確保引進(jìn)外國人才的質(zhì)量和效率。
（略）
