摘 要:隨著社會治理重心不斷下移，城鄉(xiāng)街鎮(zhèn)、社區(qū)應急管理組織體系、人員隊伍和基礎設施逐步完善，大安全大應急框架建設成效明顯。但總體而言，基層公共安全治理仍具有一定的脆弱性，應聯(lián)結多方主體，構建基于公共安全的治理共同體，激發(fā)基層社會的內在活力，形成國家、市場和社會的共同合力，大力推進基層公共安全高效能治理。
關鍵詞:治理共同體 基層公共安全 應急管理 高效能治理
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
2025年5月，習近平總書記在河南考察時強調：“要盯牢風險隱患排查和治理，強化社會治安整體防控，有效防范化解重點領域風險，切實維護社會和諧穩(wěn)定。”[1]郡縣治則天下安，基層穩(wěn)則國家強。提高基層公共安全治理效能是防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故、強化社會治安整體防控的固本之策。黨的二十屆三中全會明確提出：“強化基層應急基礎和力量，提高防災減災救災能力。”[2]隨著社會治理重心不斷下移，城鄉(xiāng)街鎮(zhèn)、社區(qū)應急管理組織體系、人員隊伍和基礎設施逐步完善，大安全大應急框架建設成效明顯。但近年來發(fā)生的一系列火災、爆炸、個體極端事件等也說明，基層公共安全領域具有一定的脆弱性，應急管理的基層基礎有待進一步夯實，基層應急管理能力仍需進一步提升。基層是國家與社會的互動接點，涵蓋了政府、市場和社會多主體，也存在著不同的利益取向和行動邏輯。如何統(tǒng)籌協(xié)同多方利益主體，構建基于價值、制度和技術的風險防控體系，推動基層公共安全高效能治理，是推進應急管理體系和能力現(xiàn)代化進程中需要解決的重要課題。
基層公共安全脆弱性分析
脆弱性本來是指物體難以保持原來狀態(tài)的某種性質和能力。物體的脆弱性越高，在外力和環(huán)境變化下越易于破碎或解體，如玻璃和陶瓷被打碎等。將這一概念引入到社會領域中，用以表示組織或系統(tǒng)的漏洞、短板，特別是結構和功能易于被外在擾動所改變。大量研究表明，災害的形成和發(fā)生往往是風險因素（災害因子）與承載體脆弱性耦合的結果。承載體的脆弱性越高，發(fā)生災害的可能性和危害性就越大。例如，區(qū)域性洪水的爆發(fā)和破壞，固然有氣候變化、降雨變化的原因，也往往與區(qū)域植被破壞、水土流失和城市暴露性增高、應急準備不足等一系列自然和社會脆弱性相關。分析和降低系統(tǒng)的結構性脆弱，是提升社會風險防范和應對能力的重要方法和路徑。
基層是一個結構性概念，往往用以指在單一制國家結構形式下處于正式國家組織末端的社會生活空間，從中國的具體國情來看，主要是指縣級以下的區(qū)域?；鶎泳哂袊遗c社會的雙重屬性：一方面，基層政權是國家體系向下延伸的觸角，需要貫徹執(zhí)行國家意志，負有夯實政權穩(wěn)定基礎的政治職能。另一方面，基層空間又是社會主體開展各種行動，進行自我組織和管理的活動載體。正因為如此，基層社會無法建立國家性的應急管理體系，也不可能像正式國家組織那樣實施科層化、制度化、標準化的管理。加上多主體之間利益差異、部門之間的管理縫隙，以及部分基礎設施規(guī)劃建設短板等問題，在遭遇重大自然和社會風險時就容易暴露出脆弱性，造成各類危害和損失。從系統(tǒng)結構的角度看，基層公共安全脆弱性主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
物理層面的脆弱性。物理設施是基層公共安全治理的物質基礎。基層公共安全涉及自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生和社會安全等各類風險，點多面廣，要素聚集，流量較大，特別是在社會快速發(fā)展轉型的過程中容易出現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)。有的縣域范圍內小微企業(yè)較多，安全生產(chǎn)投入有限，標準較低，導致風險隱患多。有的地方“九小場所”、多業(yè)態(tài)混合生產(chǎn)經(jīng)營場所、人員密集場所等場所眾多，經(jīng)過分租、轉租等方式，容易形成生產(chǎn)、儲存、生活等多種功能的重疊，不僅火災隱患多，且一旦發(fā)生事故，極容易造成交互影響和重大傷亡。還有的社區(qū)建設管理在規(guī)劃、設計、施工、質量、運營等方面存在短板和不足，導致停車、充電、交通、消防等公建配套設施供需失衡，違章搭建、樓道堆物、違停、飛線充電等情況不同程度存在。同時，部分地區(qū)應急物資裝備儲備也存在短板，有的布局不合理，重點區(qū)域和高風險鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏必要的物資儲備，有的體系不健全，形成急需裝備不足、非急需裝備又過量配備的結構性矛盾。
組織層面的脆弱性。組織體系是基層公共安全治理的基本載體。目前，雖然縣級應急管理部門是政府的組成部門，但相較于原安全生產(chǎn)監(jiān)管部門承擔了更多職能和任務，且防災減災救災與安全生產(chǎn)兩個領域之間的差別明顯，需要進一步融合。同時，應急管理部門在橫向上難以有效協(xié)調水利、住建、公安和衛(wèi)健等部門，在職能邊界不清的情況下容易出現(xiàn)推諉扯皮。縣級以下如何構建高效權威的組織體系仍然處于探索之中。近年來，各地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道已經(jīng)基本建立或指定了應急管理部門，但有的是與辦公室合署辦公，有的是在綜治部門基礎上加掛牌子，存在編制緊缺、人員不足、混崗混編等情況。我們進行的調查發(fā)現(xiàn)，基層應急管理部門存在專業(yè)人才緊缺、流動性大、年齡結構不合理等問題，與繁重的應急管理任務難以匹配。國家綜合救援隊伍只部署到縣級，而且還有少數(shù)縣市尚有空白，作為補充的鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防隊伍大多是臨時人員，專業(yè)救援能力不足，裝備配備有待提高，這些都嚴重制約了基層風險防范能力的提升。
社會層面的脆弱性。社會系統(tǒng)是基層公共安全治理的重要主體。如果沒有全社會成員的普遍參與和合作，全面的公共安全必然是無源之水和無根之木。近年來國家越來越重視安全宣傳教育，社會參與度也在不斷提高，但相較于日益復雜的風險環(huán)境，公共安全的社會基礎尚不牢固。一方面，公眾的安全意識和應急能力還有待提高，日常的預防準備不足。據(jù)調查顯示，大部分家庭沒有或者僅部分家庭備有應急物品、應急工具和應急藥具等物資，有的家庭準備了相關物資，卻忽視其保質期和存放條件，關鍵時刻無法正常使用。[3]臨災時的僥幸心理、輕視心態(tài)普遍存在，重大災害時不愿撤離，甚至強制撤離后私自返回家中的情況時有發(fā)生，鄰里之間的互助互救能力亟待培育。另一方面，社會力量動員不足。目前應急社會組織的專業(yè)培訓、資質認證和使用管理機制不健全，社會力量專業(yè)化程度低，實戰(zhàn)能力不強?；鶎诱c社會力量之間的溝通協(xié)同機制不健全，信息共享程度低，重大災害中的救援效率和效果有待提升。部分社區(qū)應急演練不僅參與面窄，而且存在“運動式”“表演式”現(xiàn)象，評估、整改和提升的功能發(fā)揮不足?，F(xiàn)實中“應急第一響應人”往往由社區(qū)工作人員組成，對普通公眾的吸納不足。
根據(jù)以上的分析可知，基層公共安全治理脆弱性的產(chǎn)生涉及多方主體、多個層級和多個維度，具有典型的綜合性和系統(tǒng)性特征。解決這些問題，是一個復雜系統(tǒng)工程。但我國的基層治理具有高度“簡約性”的特性和要求，即在專業(yè)化復雜化的治理情境中，通過精簡化機構和非正式制度等方式實現(xiàn)高效治理，防止治理體系的過度復雜化。這是因為，一方面，自古以來我國就有基層“簡約治理”的傳統(tǒng)，即利用協(xié)調糾紛解決機制實現(xiàn)治理，從而抑制科層制的無限膨脹。另一方面，基層事務繁雜多樣、面廣量大，如果都復制正式的國家組織體系予以專業(yè)化管理，那么不僅組織機構，而且人員隊伍都會急劇擴張，產(chǎn)生不可承受的治理成本。因此，聯(lián)結多方主體，構建基于公共安全的治理共同體，激活基層社會的內在活力，形成國家、市場和社會的共同合力，成為提升基層公共安全治理效能、緩解風險防范脆弱性的必然路徑。
共同體視域下基層公共安全高效能治理的基本思路
共同體是人類基于共同的生活、生產(chǎn)條件，以及主觀認識和價值所形成的相對穩(wěn)定的結合體，如家族、部落、社區(qū)、民族等。共同體不一定是正式的社會組織，但對于維系社會關系、凝聚社會共識，推動集體行動往往具有重要意義和價值。缺乏共同體的社會是松散、零碎的，甚至碎片化的，更談不上自生和持續(xù)的內在活力。從歷史演進來看，古代社會的共同體更多基于血緣、地緣等客觀條件形成和維系，近代社會開始出現(xiàn)基于業(yè)緣的共同體，如行會、協(xié)會等，現(xiàn)代社會的共同體則越來越體現(xiàn)為共同的意識。當然，特定的物質條件為這種共同意識的形成提供基礎，比如毗鄰居住、同業(yè)生產(chǎn)等，但這些條件只是非充分性條件，并不必然形成因果關系。共同體的要素在于共同的目標、利益及其之上的價值觀。
治理共同體是指基于共同的治理問題和責任意識，通過集體行動的有效開展，解決現(xiàn)實問題、增進公共價值并共享成果的廣義結合體。治理共同體與一般性共同體有同有異。相同之處在于，兩者都是擁有共同觀念和意識的人群集合體，能夠產(chǎn)生自發(fā)活力和秩序，維護組織和社會的有序運行。兩者的區(qū)別在于，治理共同體并不僅僅只有社會自發(fā)力量以及自生秩序，也內含國家力量的融入和運行。而且，國家力量往往發(fā)揮著引領、導向的功能和作用。治理共同體圍繞著公共治理議題和過程展開，堅持人民至上和生命至上的原則，不能偏離這個方向。這種質的規(guī)定體現(xiàn)著國家性與人民性、政治性和社會性的統(tǒng)一，也是基層治理現(xiàn)代化的必然邏輯。減輕基層脆弱性、夯實公共安全基礎必須依靠治理共同體的形塑和發(fā)展。
2021年《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》強調：“堅持共建共治共享，建設人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體。”黨的二十屆三中全會提出，“完善共建共治共享的社會治理制度。”[4]新修訂的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第四條規(guī)定：“完善黨委領導、政府負責、部門聯(lián)動、軍地聯(lián)合、社會協(xié)同、公眾參與、科技支撐、法治保障的治理體系。”[5]基于治理共同體理念，中國特色基層公共安全體系應該是一個囊括多方主體，融合多種資源的綜合性、全面性和整體性的體系架構。
從發(fā)生邏輯來看，推動基層公共安全高效能治理，應注重在以下四個方面發(fā)力。
明晰共同問題。現(xiàn)實問題是啟發(fā)治理創(chuàng)新的前提，也正因為面臨共同問題，才有可能形成解決問題的結合體。宏觀上看，公共安全是最基本的公共產(chǎn)品，具有明顯的外部性，關系著每一個人的切身利益，特別是在風險日益常態(tài)化的現(xiàn)代社會，不確定性影響到所有社會成員。而且由于共同居住和生活所形成的地緣關系，基層社區(qū)的多方主體之間天然共享安全的外溢效應，理應把安全問題放在基層治理的重要位置，引起全體成員的關切。在調研中發(fā)現(xiàn)，通過全方位風險排查，列舉社區(qū)隱患清單，往往能夠強化社會公眾對安全問題的認知，凝聚公共治理的政策議題，繼而推動共同討論和公共參與，倒逼問題的解決。
凝聚責任共識。責任是治理共同體的核心部分。人人有責、人人盡責意味著基層社會的所有主體都可能會受到風險的危害，因此需要擔負起應有的責任，貢獻應有的力量。相反，如果公眾普遍抱著事不關己、漠不關心的態(tài)度，對眼前的安全隱患視而不見，也會成為風險和危機的受害者。事實上，單位包干、組織動員模式正是這種責任共擔的生動實踐，并起到了良好的社會效果。在突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件中，因為全民動員參與，人人做第一責任人，能夠形成磅礴偉力，取得重大戰(zhàn)略成果。
形成集體行動。社會動員是實現(xiàn)高效治理、破解難事難題的強大勢能和動力。基層安全脆弱性的一個重要原因就是主體分散、責任不清和行動遲緩。只有通過各種方式和途徑廣泛發(fā)動群眾，才能真正形成破解難題的合力。實踐中有一些運用民主議事協(xié)商解決安全隱患的成功案例。例如，北京市海淀區(qū)某居民小區(qū)的南門通道由于未設置限速措施，外賣等電動車車速過快容易撞傷老年人、兒童，針對這一問題，社區(qū)組織居民代表、樓門組長、網(wǎng)格員以及物業(yè)工作人員召開民主議事協(xié)商會，最后形成安裝“回型門”以確保行人通行安全的方案。這正是通過“大家商量著辦”推動集體行動，提升基層安全水平的生動實踐。
共享安全結果。由于歷史規(guī)劃、利益分歧等主客觀原因，基層社會中存在個體、群體之間的糾紛矛盾并引發(fā)安全問題。通過共建共治的方式和途徑，往往能夠找到妥善化解糾紛矛盾的方式，實現(xiàn)雙贏甚至多贏，提升社區(qū)整體公共價值。以小區(qū)電動車問題為例，進樓入戶、人車同屋、飛線充電、違停亂停等情況，是困擾著大量小區(qū)的安全問題。這里不僅存在著車主與居民之間的矛盾，也隱含著規(guī)劃設計、成本分擔等深層次問題。武漢市東西湖區(qū)某社區(qū)黨委啟動多方聯(lián)動協(xié)商機制，協(xié)調居委會、物業(yè)企業(yè)、居民志愿者、共建單位等多方力量，通過分擔機制規(guī)劃建設充電車棚，安裝智能防控系統(tǒng)，組建用電安全勸導志愿服務隊，以及完善居民公約細則等方式，從疏、管、勸、治等方面多措并舉，實現(xiàn)了電動車停放的源頭治理。
推進基層公共安全高效能治理的實踐路徑
“十五五”時期是我國全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的關鍵階段，也是基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的關鍵時期。2025年3月1日，習近平總書記在中共中央政治局第十九次集體學習時強調：“完善社會治理體系，強化社會治安整體防控，著力提高公共安全治理水平”[6]。當前，世界百年未有之大變局加速演進，國內外各種不確定性依然存在，風險綜合化復雜化的趨勢沒有改變，必須始終增強憂患意識，堅持底線思維，做到居安思危、未雨綢繆，進一步完善基層公共安全治理機制，提升基層應急管理能力和水平，為推進中國式現(xiàn)代化打下堅實基礎。
強化組織勢能，筑牢黨建引領的安全同心圓?；鶎狱h組織是基層治理的堅強核心和強大堡壘，要把黨的領導貫穿到基層公共安全治理的全過程和各方面。始終堅持人民至上、生命至上的政治原則。在復雜的利益環(huán)境中，必須堅定政治立場，把握基層治理的政治方向，切實維護人民群眾的正當權益和健康安全，切實解決基層群眾的急難愁盼。發(fā)揮黨組織的政治優(yōu)勢，凝聚安全共同體。按照“大安全大應急”的要求，統(tǒng)籌協(xié)同社區(qū)、專業(yè)部門、物業(yè)企業(yè)、社會組織等力量，將黨員和群眾緊緊團結在黨組織周圍，凝心聚力，協(xié)商共治，各司其職，形成人人參與、人人盡責的良好局面，構筑強大的公共安全人民防線。堅持發(fā)展新時代的“楓橋經(jīng)驗”，踐行群眾路線，深入發(fā)動廣大群眾參與安全宣傳、應急演練、隱患排查、矛盾調解等，激活社會的內生動能和自發(fā)秩序。
推進部門增能，破解條塊協(xié)同的體制中梗阻。一方面，按照“管行業(yè)必須管安全、管生產(chǎn)必須管安全、管經(jīng)營必須管安全”的要求，強化政府及其職能部門的安全監(jiān)管職能，厘清行業(yè)管理部門與基層組織的權責邊界，細化鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道風險治理與應急管理的責任清單，防止向后者轉移復雜性高、專業(yè)性強的管理工作，切實減輕基層負擔。另一方面，強化“基層吹哨、部門報到”機制，提高專業(yè)部門對基層安全隱患發(fā)現(xiàn)的響應效率和處置效能。加強專業(yè)部門對基層安全檢查、管理的指導，編制基層看得懂、認得準、能操作的風險管理指南和標準，形成齊抓共管的良好態(tài)勢。同時也要依法依規(guī)實施精準問責，防止過度問責對基層干部隊伍造成負面效應。
深化社會聚能，構建網(wǎng)絡覆蓋的應急生態(tài)圈。基層社會是一種多方主體和多種資源匯集的生態(tài)空間，因此需要建設橫向鏈接機制，將看似分散、隔離、碎片的資源聚合起來，共同致力于公共安全事業(yè)發(fā)展。例如，以公共安全治理為主線，整合干部下沉、雙報到黨員、區(qū)域化黨建等多種資源，建構街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)與各類專業(yè)應急組織、專家、干部和平臺的對接，發(fā)揮他們在風險排查、應急處置、事故救援、科普教育、社會動員等方面的專業(yè)優(yōu)勢，打造協(xié)同聯(lián)動、相互幫扶的聯(lián)合體，聚力提升基層組織公共安全治理專業(yè)化水平。又如，鼓勵和支持社會力量建立提供社會化應急救援服務的應急救援隊伍和組織，在常態(tài)時提供必要的場地、資金、培訓、裝備等支持，建立常態(tài)化協(xié)調溝通機制，在急時加強信息和資源共享，引導專業(yè)社會組織有序參與應急處置與救援工作。
激發(fā)參與動能，打造全民共治的韌性共同體。持續(xù)開展社會層面的宣教活動，提高全民安全意識和自救互救能力。除了利用防災減災日、安全生產(chǎn)月、消防宣傳月等開展知識講座、模擬演練等活動外，還要充分利用微信群、公眾號等方式，多渠道全方位發(fā)布各類災害知識、預警預報、資源儲備、避救技術等信息，推動全民參與防災減災和平安建設，加強政府治理、社會調節(jié)和居民自治良性互動。健全完善安全風險群防群治體系。嚴格落實企業(yè)主體責任，強化風險自查自糾以及第三方專家服務支持機制。推進多網(wǎng)合一，以網(wǎng)格單元為基礎，組建中小微企業(yè)安全治理聯(lián)合體，開展安全生產(chǎn)共建共練共享共訓共演等活動，形成自我管理、相互監(jiān)督的格局。落實網(wǎng)格責任人信息報告和預警叫應制度，打通應急管理最后一公里。
提升數(shù)字賦能，創(chuàng)建智慧高效的安全智治體。充分用好全國自然災害綜合風險普查數(shù)據(jù)，建設覆蓋城鄉(xiāng)社區(qū)的泛在感知系統(tǒng)，加強城鄉(xiāng)運行多源安全數(shù)據(jù)的實時共享和整合，構建基層風險隱患“一張圖”和城鄉(xiāng)運行態(tài)勢感知“一張網(wǎng)”，夯實公共安全的數(shù)字底座。其次，推動城市安全風險監(jiān)測預警平臺向區(qū)縣及基層拓展，在不斷健全完善基層應急指揮體制機制的基礎上，深度運用物聯(lián)感知、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等數(shù)字技術，建設優(yōu)化調度指揮、會商研判、監(jiān)督反饋于一體的智慧應急系統(tǒng)和平臺，形成“靈敏感知—迅捷預警—快速響應—分級處置—協(xié)同聯(lián)動”的應對流程和工作閉環(huán)，確保上下貫通、左右協(xié)同和集成應對。最后，運用生成式人工智能等技術，實現(xiàn)應急預案、物資清單、隊伍列表的數(shù)字化，構建自然災害和安全生產(chǎn)應急大模型，打造“實時監(jiān)測、精準預測、輔助決策”的智治系統(tǒng)，實現(xiàn)從人防、技防向“智防”的轉型，推動基層公共安全水平整體提升。
【本文作者為武漢大學政治與公共管理學院副院長、教授】
注釋略
責編：程靜靜／美編：石 玉