財政是國家治理的基礎和重要支柱，在優(yōu)化資源配置、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安中承擔著重要職責。防范化解財政債務風險是國家穩(wěn)定運行的必然要求，是防范化解重大風險的重要內容。近年來宏觀經濟減速促使財政矛盾突出，財政債務規(guī)模較快擴張，財政債務風險挑戰(zhàn)備受關注。習近平總書記在全國金融工作會議上發(fā)表重要講話強調，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任。2021年中央經濟工作會議提出，要正確認識和把握防范化解重大風險。深入研判當前財政債務風險新表現(xiàn)新特征，積極研究防范化解財政債務風險之策，既是貫徹落實黨中央防范化解重大風險的基本要求，也是增強財政可持續(xù)性及保持宏觀穩(wěn)定的內在要求。
正確認識財政債務風險的表現(xiàn)及特征
財政債務風險并非純粹的理論問題，政府債務危機在實踐中并不鮮見。從2010年希臘債務危機到2022年斯里蘭卡債務危機，政府債務風險已經成為難以回避的現(xiàn)實問題。根據(jù)國際金融協(xié)會（IIF）發(fā)布的《全球債務監(jiān)測》顯示，2021年全球債務總額從2019年的255萬億美元大幅上升至303萬億美元，債務占全球GDP比重達到351%，表明疫情全球性擴散對全球債務問題造成較大沖擊，政府、企業(yè)及個人債務問題突出。在此背景下，正確認識中國財政風險問題，既要立足疫情沖擊下全球減速分化的客觀形勢，也要著眼中國具體的財政收支管理制度，切實厘清財政債務風險的表現(xiàn)及特征。
從宏觀總量看，財政債務風險升級源于宏觀經濟減速。2022年上半年，全國一般公共預算收入105221億元，按自然口徑計算下降10.2%，全國一般公共預算支出128887億元，比上年同期增長5.9%，全國政府性基金預算收入27968億元，比上年同期下降28.4%，全國政府性基金預算支出54826億元，比上年同期增長31.5%。與之相對應的是，2022年上半年全國GDP增速同比僅為2.5%，在有半年度統(tǒng)計數(shù)據(jù)以來，當前的經濟增速僅高于2020年同期水平。經濟大幅減速導致財政收入快速下降，為扭轉經濟下行趨勢，政府實施減稅及增加財政支出等政策促進宏觀穩(wěn)定，財政減收增支加劇財政收支矛盾，導致償債能力下降，推升財政債務風險升級。
從收支結構看，財政債務風險升級源于土地相關收入大幅下降增大地方政府償債壓力。盡管中央與地方政府都發(fā)行債券，但中央政府債務負擔不高，地方政府財政風險問題較為突出。地方政府除了稅收等公共預算收入之外，政府性基金收入在財政收入中扮演重要角色，有些地方政府與土地相關的基金收入甚至接近綜合財力的半壁江山，房地產形勢變化對地方財政風險具有較大影響。2022年上半年，地方一般公共預算本級收入57558億元，按自然口徑計算下降7.9%。地方政府性基金預算本級收入26070億元，比上年同期下降29.7%，其中，國有土地使用權出讓收入23622億元，比上年同期下降31.4%。2022年上半年地方國有土地使用權出讓收入占地方一般公共預算本級收入的41%，地方國有土地收入大幅下降加劇地方財政收支矛盾。特別是近年來房地產市場嚴格調控的效果已經逐步顯現(xiàn)，房地產大幅上漲的局面得到了有效控制，客觀上對地方土地出讓等產生持續(xù)沖擊，地方政府性基金預算收入減速壓力可能持續(xù)存在，對地方財政償債能力的影響不斷釋放，地方財政風險面臨較大挑戰(zhàn)。
從風險水平看，財政債務風險升級源于債務規(guī)模的持續(xù)擴張。彌補財政赤字靠債務發(fā)行，財政收支缺口決定財政債務增量規(guī)模。2022年政府工作報告提出，今年赤字率擬按2.8%左右安排，比去年有所下調，有利于增強財政可持續(xù)性。然而，當前實現(xiàn)全年經濟目標的壓力較大，財政收支矛盾突出，債務規(guī)模將呈現(xiàn)較快增加的態(tài)勢。除了公共債務之外，地方融資平臺債務也被視為債務的重要組成部分。根據(jù)IMF發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，從2016年至2021年，中國地方政府融資平臺債務余額從20.31萬億元增長到49.88萬億元。盡管債務具體規(guī)模仍有待檢驗，但債務規(guī)模較快擴張卻是難以回避的事實。財政債務規(guī)模上升，對政府還本付息產生的壓力不斷加大，對綜合財力較弱的中西部地區(qū)債務償還能力可能構成較大挑戰(zhàn)，加劇區(qū)域債務風險分化局面。
從溢出影響看，財政債務風險升級源于地方政府債務對金融系統(tǒng)的外溢影響。財政風險不僅要分析債務自身風險問題，也要深入探討財政債務對其他市場的溢出效應，研判是否會引發(fā)系統(tǒng)性風險。我國財政債務風險主要集中在地方層面，分析溢出影響重點應厘清地方政府債務與其他市場的聯(lián)系。根據(jù)財政部2021年《地方政府債券市場報告》，2021年，銀行間債券市場投資者持有地方政府債券292959.59億元，占比96.68%，銀行間債券市場投資者中，商業(yè)銀行持有占比83.60%。如果地方財政債務風險不斷升級，地方政府債券價格波動或者違約的風險將上升。由于商業(yè)銀行對地方政府債務風險敞口較大，如果地方政府債券出現(xiàn)問題，那么商業(yè)銀行可能出現(xiàn)大量不良資產，導致商業(yè)銀行面臨資不抵債的挑戰(zhàn)，促使金融市場系統(tǒng)性風險升級。
把握防范化解財政債務風險的政策重點
防范化解財政債務風險根本在于守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線，促進宏觀經濟穩(wěn)定發(fā)展，推動財政實現(xiàn)增收節(jié)支。然而，國內外宏觀形勢頗為復雜嚴峻，經濟發(fā)展的不確定性較高，我國經濟穩(wěn)增長壓力依然較大。如果實施增收節(jié)支的財政政策，可能促使市場主體面臨更大困難，導致總需求進一步減弱，經濟企穩(wěn)壓力會更大，不利于宏觀經濟的持續(xù)恢復。對此，實施更加積極的財政政策是宏觀政策的必然要求，意味著短期財政支出還將持續(xù)增加，財政收入由于減稅及經濟增速放緩而面臨減速挑戰(zhàn)，結果是財政收支壓力將進一步加大，財政債務持續(xù)增長的趨勢短期較難逆轉，財政債務風險短期將呈現(xiàn)上升態(tài)勢。把握防范化解財政債務風險的政策重點，既要創(chuàng)新財政管理制度，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線，又要注重深層次改革，為財政中期改善奠定基礎。
完善國庫現(xiàn)金管理制度，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線。防范化解財政債務風險，首先是守住不發(fā)生系統(tǒng)性債務危機的底線，然后才是如何化解債務風險的問題。然而，什么因素決定政府債務是否發(fā)生系統(tǒng)性危機？歸根結底就是現(xiàn)金流。如果擁有充?，F(xiàn)金流，理論上講不論是企業(yè)或者政府，都不會出現(xiàn)債務無法償還的問題，也就不會出現(xiàn)系統(tǒng)性債務危機。對于政府來說，最重要的就是財政現(xiàn)金流能否滿足財政支出需求。近年來，雖然政府財政債務規(guī)模不斷升高，但政府現(xiàn)金流也持續(xù)保持高位運行。截至2022年6月底，中央與地方財政在中國人民銀行存放的現(xiàn)金余額為45748億元，近3年來中央與地方財政在中國人民銀行的庫底現(xiàn)金余額一直在3萬億元以上。世界上沒有哪個國家財政存放如此之多的現(xiàn)金，也沒有哪個國家因為財政有如此大量的現(xiàn)金而陷入財政危機的，表明我國當前財政債務風險底線總體可控。未來，必須堅持完善國庫現(xiàn)金管理制度，為守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線提供充足的現(xiàn)金流。
優(yōu)化中央與地方債務結構，構建地方債務風險化解機制。盡管當前我國債務總體并沒有系統(tǒng)性風險，但結構上的問題備受關注，特別是有些地方政府債務高位運行面臨財政不可持續(xù)的挑戰(zhàn)。對此，應逐步構建債務風險化解機制，重點從兩個方面進行推進。一是中央政府的債務仍然處于較低水平，未來，中央政府可以適當增加債務融資，降低地方政府債務融資壓力，由此優(yōu)化中央政府與地方政府債務的結構。二是構建地方政府債務化解機制。通過優(yōu)化債務發(fā)行機制推動地方政府債務發(fā)行陽光化、透明化，避免隱性債務的上升，讓地方政府債務按照計劃進行科學的債務融資。同時，通過國家開發(fā)銀行等機構為地方政府提供低息貸款，置換現(xiàn)存較高利率的地方債務，降低地方政府還本付息壓力，從根本上緩解地方政府債務爆發(fā)系統(tǒng)性風險的壓力。
深化財政體制改革，理順中央與地方各級財政事權財權。財權與事權相適應，各級政府不缺位不越位，不會導致事權財權不匹配引發(fā)的財政收支矛盾，這是高效財政治理的必然要求，也是防范化解財政風險特別是地方財政風險的重要手段。根據(jù)基本公共服務受益范圍、信息管理復雜程度等事權屬性，清晰界定各級財政事權。適度強化教育、科技研發(fā)、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、糧食安全、跨市縣重大基礎設施規(guī)劃建設、重點區(qū)域（流域）生態(tài)環(huán)境保護與治理、國土空間規(guī)劃及用途管制、防范和督促化解地方政府債務風險等方面的省級財政事權。將直接面向基層，由基層政府提供更為便捷有效的社會治安、市政交通、城鄉(xiāng)建設、農村公路、公共設施管理等基本公共服務確定為市縣級財政事權。按照政府間財政事權劃分，理順各級政府間收入關系，參照稅種屬性劃分收入，規(guī)范收入分享方式，完善省以下轉移支付制度。
